拆遷糾紛的訴訟管轄

　　隨著中國城市面貌的日新月異，拆遷也成為既普遍而又棘手的問題。拆遷不僅事關(guān)國家發(fā)展、城市建設(shè)，而且處理不當(dāng)也極易侵犯公民基本權(quán)利，容易引發(fā)糾紛。在國際上，政府征地必須是確因城市建設(shè)和發(fā)展不得不征地的情況下，居民才需為大局做出讓步，但政府必須提出需要征地的、法定的、足夠的理由并且提供不低于市場價(jià)的補(bǔ)償。我國憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?？梢?，我國各級政府出于城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要對居民房屋進(jìn)行拆遷，如果理由充分且給予被拆遷人合理的補(bǔ)償，符合憲法和國際慣例，無可非議。

　　然而，由于拆遷涉及面廣、影響較大，難以掌握各方利益的平衡，加之城市房屋拆遷相關(guān)行政法規(guī)、司法解釋之間的沖突和理解上的偏差造成了法律適用上的混亂，導(dǎo)致了拆遷糾紛層出不窮以及處理上的不一致。1991年3月23日出臺的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱1991年《條例》)和2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以下簡稱2001年《條例》)的沖突，以及1996年7月23日發(fā)布的法復(fù)[1996]12號最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》(以下簡稱[1996]12號《批復(fù)》)和2005年8月1日發(fā)布的法釋[2005]9號《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》(以下簡稱[2005]9號《批復(fù)》)的沖突，在審判實(shí)踐中造成了推管轄、不管轄、爭管轄、亂管轄現(xiàn)象，使拆遷糾紛不能依法及時化解，降低了拆遷的效率，損害了被拆遷人的合法權(quán)益。筆者結(jié)合[2005]9號《批復(fù)》以及2001年《條例》的相關(guān)規(guī)定，從拆遷補(bǔ)償、賠償糾紛解決的司法救濟(jì)角度進(jìn)行闡述，旨在通過對包括民事訴訟和行政訴訟在內(nèi)的拆遷糾紛性質(zhì)的分析，準(zhǔn)確界定拆遷糾紛的訴訟管轄。

　　根據(jù)2001年《條例》的規(guī)定，房屋拆遷流程大致是：提出拆遷申請--審批和發(fā)放許可證--發(fā)布拆遷公告--簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償安置裁決--實(shí)施房屋拆遷?？梢哉f，拆遷的不同環(huán)節(jié)存在著不同的法律關(guān)系，也都可能出現(xiàn)這樣或那樣的糾紛，人民法院只有搞清楚每個環(huán)節(jié)存在的法律關(guān)系的性質(zhì)，才能有助于正確解決糾紛，才能確定受理拆遷糾紛的法律依據(jù)。下面僅就實(shí)踐中最常見的、爭議較多的拆遷糾紛的訴訟管轄進(jìn)行分析。

　　一、拆遷人與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的，當(dāng)事人可以提起民事訴訟或者申請仲裁。

　　城市房屋拆遷管理部門通過核發(fā)城市房屋拆遷許可證從而引起拆遷法律關(guān)系的產(chǎn)生，即產(chǎn)生了拆遷人和被拆遷人之間的民事法律關(guān)系，和以拆遷管理部門為一方當(dāng)事人的拆遷行政法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人在拆遷行政法律關(guān)系產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)服從拆遷管理部門的有關(guān)行政行為，同時拆遷人與被拆遷人之間也形成了平等主體之間的民事法律關(guān)系。根據(jù)2001年《條例》第十三條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人要對拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成協(xié)議。該協(xié)議是拆遷人與被拆遷人通過意思表示一致建立起來的交易關(guān)系，屬于民事合同范疇。合同法規(guī)定，依法成立的合同受法律保護(hù)，對當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或解除。因此依法簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議對雙方當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行約定的義務(wù)。但是，在實(shí)踐中訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后，當(dāng)事人反悔的比比皆是，主要表現(xiàn)有：(1)被拆遷人接受補(bǔ)償或者安置后拒不履行搬遷義務(wù);(2)被拆遷人先接受補(bǔ)償或安置履行搬遷義務(wù)后又反悔;(3)簽訂協(xié)議后被拆遷人拒不接受補(bǔ)償或安置，也不履行搬遷義務(wù);(4)被拆遷人搬遷、拆除后，拆遷人拒不履行補(bǔ)償及給付義務(wù)或兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換義務(wù)。

　　對于當(dāng)事人的違約，《條例》第十五條規(guī)定了兩種救濟(jì)途徑：提起民事訴訟或申請仲裁。該項(xiàng)內(nèi)容是對1991年《條例》的重要修改。按照1991年《條例》第十五條的規(guī)定，對于達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議沒有正當(dāng)理由拒絕拆遷的，縣級以上人民政府可以責(zé)令限期拆遷直至強(qiáng)制拆遷。而按照2001年《條例》的規(guī)定，對于這種情況，政府的行政權(quán)不能介入，只能由當(dāng)事人依法提起民事訴訟或申請仲裁?？梢哉f，2001年《條例》第十五條對于排除行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)墓珯?quán)力干預(yù)、保護(hù)當(dāng)事人在拆遷民事法律關(guān)系中的自愿與平等，具有積極意義。但同時該條還規(guī)定了對拆遷案件法院的民事先予執(zhí)行權(quán)，筆者認(rèn)為該規(guī)定違反了上位法。最高人民法院曹建明副院長在2004年12月召開的全國高級法院院長會議上指出：“要依法制止征用土地中侵害農(nóng)民利益、城市拆遷中侵害居民利益的違法行為。法院不得以任何借口參與(政府組織的強(qiáng)制)拆遷;原則上不先予執(zhí)行”。應(yīng)當(dāng)說，曹副院長要求各級人民法院對拆遷的先予執(zhí)行持保守態(tài)度具有法律依據(jù)。根據(jù)立法法第八條規(guī)定，民事基本制度應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。民事先予執(zhí)行屬于民事基本制度，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會通過法律加以規(guī)定。而通過行政法規(guī)授予人民法院對拆遷案件的先予執(zhí)行權(quán)有立法越權(quán)之嫌疑?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī)突破了民事訴訟法的規(guī)定以及最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事訴訟法若干問題的意見》的基本規(guī)定。根據(jù)民事訴訟法第九十七條，人民法院先予執(zhí)行的情形是：追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金、醫(yī)療費(fèi)、勞動報(bào)酬和情況緊急需要先予執(zhí)行的。最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事訴訟法若干問題的意見》將“因情況緊急需要先予執(zhí)行的”解釋為：1、需要立即停止侵害、排除妨礙的;2、需要立即制止某項(xiàng)行為的;3、需要立即返還用于購置生產(chǎn)原料、生產(chǎn)工具貨款的;4、追索恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)營急需的保險(xiǎn)理賠費(fèi)的?？梢姡袷略V訟中的先予執(zhí)行大都是針對申請人的基本生活保障，而拆遷人希望通過先予執(zhí)行達(dá)到盡快拆遷的目的顯然不是民事先予執(zhí)行制度的立法原義。同時，人民法院審判首先必須適用的是全國人大及其常委會制定的法律和最高法院的司法解釋，對于行政法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性法律文件，法院雖無權(quán)否定，但對違反上位法的條款可不予適用。因此，人民法院的先予執(zhí)行措施要慎用，應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的緊急情況的標(biāo)準(zhǔn)和立法原義去衡量。但法院在民事判決生效后，依據(jù)生效的民事判決必須強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行。但也應(yīng)當(dāng)在給付補(bǔ)償(含推定補(bǔ)償)或者兌現(xiàn)安置之后才可以依法進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

       作者：找法網(wǎng)  來源：找法網(wǎng)（網(wǎng)站）