職業(yè)病特別救助基金制度的法律初探

職業(yè)病特別救助基金制度的法律初探

       【摘  要】職業(yè)病的發(fā)生、發(fā)展及防治特殊性決定了統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)保障模式不能充分、有效地保護(hù)職業(yè)病人權(quán)利;建立職業(yè)病特別救助基金對(duì)于職業(yè)病診斷、保障及有效分散用人單位風(fēng)險(xiǎn)、化解勞資糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義極為重大;職業(yè)病特別救助基金,可通過(guò)預(yù)提費(fèi)用、行政處罰、社會(huì)募集、財(cái)政支援等多渠道籌資.

       【關(guān)鍵詞】職業(yè)病 救助 特別基金 工傷保險(xiǎn)

       【正  文】

       進(jìn)入新世紀(jì),中國(guó)改革開(kāi)放朝深水區(qū)緩步推進(jìn),各種社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜.關(guān)聯(lián)著億萬(wàn)勞動(dòng)者權(quán)益的社會(huì)保障法律制度,也在因應(yīng)著政治大局的變化而逐步發(fā)展.

       2007年《勞動(dòng)合同法》的立法及隨后配套法規(guī)、政策的陸續(xù)出臺(tái),給三十余年超高速經(jīng)濟(jì)改革遺留的勞資積怨割開(kāi)了引流的巨創(chuàng).無(wú)論社會(huì)各界對(duì)該法如何褒貶,一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是,《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后,各地法院受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件先是井噴,一年后則逐漸回落,但依然維持在較高位.這表明,一部因應(yīng)社會(huì)矛盾焦點(diǎn)的法律,是能夠在一定程度上化解矛盾的.

       反觀社會(huì)保障領(lǐng)域的立法,雖然也先后出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》、修正了《職業(yè)病防治法》和《國(guó)務(wù)院工傷保險(xiǎn)條例》,但在職業(yè)病保障這個(gè)特定的領(lǐng)域,基本的制度框架并未有任何改進(jìn),職業(yè)病與一般工傷事故依然施行著統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度.但這種統(tǒng)一保障的模式,已經(jīng)日益凸顯其不適.

     《職業(yè)病防治法》在職業(yè)病防治框架、診斷制度等方面作了一定的修改,但不能不看到,監(jiān)管部門(mén)的調(diào)整、診斷機(jī)構(gòu)的增加與診斷標(biāo)準(zhǔn)的放寬,只能是部分地對(duì)職業(yè)病防治亂象進(jìn)行微調(diào),對(duì)于用人單位履行防治義務(wù)加重了監(jiān)管壓力,而對(duì)于職業(yè)病診斷與鑒定的根本障礙、對(duì)于職業(yè)病人獲取保障的巨大障礙,此次修正作用有限.

       問(wèn)題的關(guān)鍵在于職業(yè)病保障模式的未能適時(shí)調(diào)整.

       不同類型的傷害,需要不同的保障制度

       一、職業(yè)病與一般工傷的區(qū)別

       職業(yè)病是一種因工作環(huán)境中存在有毒有害危險(xiǎn)因素所致的疾病.與一般工傷事故相比,

       職業(yè)病存在以下幾個(gè)明顯的不同:

       一是職業(yè)病與一般工傷發(fā)生的原因不同.職業(yè)病是勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程中由職業(yè)性有毒有害因素引起的疾病,一般需要較長(zhǎng)時(shí)間的接觸過(guò)程;工傷則是勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程中由于不安全、不衛(wèi)生等因素引發(fā)的意外事故,導(dǎo)致人體器官組織受到破壞或生理功能發(fā)生障礙,其發(fā)生的原因是劇烈的、偶然的外來(lái)事故.

       二是職業(yè)病與一般工傷發(fā)生的表現(xiàn)形式不同.職業(yè)病的發(fā)病通常會(huì)有一定的潛伏期,短則數(shù)月,長(zhǎng)則數(shù)年,且癥狀的顯現(xiàn)會(huì)延續(xù)一定時(shí)間而逐漸顯現(xiàn);工傷發(fā)生后,事故對(duì)傷者肢體或者組織器官所造成的創(chuàng)傷會(huì)即時(shí)顯現(xiàn).

       三是職業(yè)病與一般工傷形成的傷害結(jié)果不同.職業(yè)病往往表現(xiàn)為緩發(fā)性的傷害,較多的表現(xiàn)在體內(nèi)器官生理機(jī)機(jī)能的損傷(如塵肺、職業(yè)腫瘤、哮喘等),且多為不可逆轉(zhuǎn)并持續(xù)加重的損傷;工傷則表現(xiàn)為暫時(shí)的喪失勞動(dòng)能力,創(chuàng)傷經(jīng)過(guò)治療一般可以痊愈或者得到穩(wěn)定控制.

       二、統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)模式對(duì)職業(yè)病人的保障存在的弊端

       職業(yè)病與一般工傷的上述區(qū)別,導(dǎo)致現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)制度對(duì)于職業(yè)病的保障存在諸多弊端.

       (一)工傷待遇的初步獲取難.

       工傷待遇的啟動(dòng)需要工傷認(rèn)定,而職業(yè)病則須在確診之后才能進(jìn)入工傷認(rèn)定程序.但由于職業(yè)病發(fā)病的特殊性,導(dǎo)致職業(yè)病診斷往往因?yàn)闈摲陂L(zhǎng)、勞動(dòng)關(guān)系無(wú)法確認(rèn)、致病因素與疾病之間的因果關(guān)系不易確認(rèn)等等而難以及時(shí)確診.雖然《職業(yè)病防治法》規(guī)定了疑似職業(yè)病人的待遇保障,但疑似職業(yè)病本身也是一個(gè)有待確認(rèn)的標(biāo)本,與職業(yè)病相比,疑似職業(yè)病除了在因果關(guān)系這個(gè)要件上寬松之外,對(duì)于致病因素和勞動(dòng)關(guān)系的存在乃至疾病本身的界定等要件完全是相同的.如此一來(lái),勢(shì)必導(dǎo)致患者長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)保障的門(mén)檻,而由其獨(dú)自承擔(dān)全部治療成本.

       職業(yè)病診斷作為職業(yè)病社會(huì)保障制度中的最初環(huán)節(jié),其設(shè)計(jì)初衷當(dāng)然不應(yīng)是限制患者獲取保障,而應(yīng)當(dāng)是盡可能地讓符合條件的患者便捷地獲取保障.反觀現(xiàn)行規(guī)定,職業(yè)病診斷過(guò)程因牽涉到用人單位的賠償責(zé)任和工傷保險(xiǎn)基金的支付,極易受到人為干擾,導(dǎo)致本來(lái)的醫(yī)學(xué)技術(shù)活動(dòng)變成了勞動(dòng)行政管理和用人單位賠償責(zé)任需要兼顧的準(zhǔn)醫(yī)療衛(wèi)生行政處理行為.

       (二)職業(yè)病人后續(xù)待遇的支取難.

       職業(yè)病人的后續(xù)待遇包括治療待遇與生活待遇.與一般工傷不同,職業(yè)病無(wú)法痊愈,需要長(zhǎng)期持續(xù)接受治療,而且病情容易波動(dòng)和晉級(jí)加重,在這個(gè)很可能終其一生的治療過(guò)程中,治療費(fèi)用與生活待遇的支取往往給患者帶來(lái)極大不便,甚至是無(wú)法接續(xù)的巨大風(fēng)險(xiǎn).

       現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)實(shí)行地方(一般為設(shè)區(qū)的地級(jí)行政區(qū)劃)統(tǒng)籌,跨地市尚且存在交接手續(xù)繁瑣,更不要說(shuō)跨省轉(zhuǎn)移了.對(duì)一般工傷人員來(lái)說(shuō),為免后續(xù)支取的困難,其完全可以采取一次性支付的辦法,了斷與發(fā)生地社?；鸺坝萌藛挝恢g的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,但對(duì)職業(yè)病患者而言,一次性了斷顯然風(fēng)險(xiǎn)極大,因?yàn)檎l(shuí)也無(wú)法擔(dān)保病情不會(huì)惡化加重,即使是初次鑒定傷殘達(dá)不到等級(jí)的職業(yè)病.

       而且,現(xiàn)行《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定,對(duì)于經(jīng)勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)七級(jí)以下的工傷,用人單位可以終止雙方勞動(dòng)關(guān)系,而在一些地方比如廣東省,規(guī)定對(duì)于五、六級(jí)工傷經(jīng)傷者本人提出亦可終止勞動(dòng)關(guān)系,實(shí)踐中所謂"本人提出"完全可能出現(xiàn)非本人自愿提出而被視為本人提出的情形.一旦終止勞動(dòng)關(guān)系,與其相依的工傷保險(xiǎn)待遇即隨之終止,而無(wú)論日后職業(yè)病病情如何發(fā)展.

       何況,就算雙方保持勞動(dòng)關(guān)系,用人單位甚至一些地方的社保和醫(yī)療機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)職業(yè)病人的費(fèi)用支取上設(shè)置一些表面合法的障礙,比如不合理的考勤,比如長(zhǎng)期住院的活動(dòng)限制等等.職業(yè)病人需要持續(xù)治療,但職業(yè)病人同樣需要正常人的家庭和社會(huì)生活,漫長(zhǎng)的后續(xù)治療過(guò)程中,職業(yè)病人如果長(zhǎng)期局限在醫(yī)院內(nèi),或者繼續(xù)接受用人單位每天的考勤,勢(shì)必極大影響治療效果.

       (三)職業(yè)病人可享受的待遇并不能對(duì)應(yīng)其損失.

       職業(yè)病人所遭受的傷害與一般工傷人員的傷害不可相提并論.一般工傷傷害可以治愈,創(chuàng)傷給受傷部位及人體身心造成的傷痛是相對(duì)確定和有限的,與此相適應(yīng),工傷保險(xiǎn)根據(jù)既定的傷殘等級(jí)向傷者支付相應(yīng)的工傷待遇,這一模式自有其簡(jiǎn)易、有效的優(yōu)勢(shì).但對(duì)職業(yè)病人來(lái)說(shuō),由于終其一生患者都需要在持續(xù)的治療中生活,而且疾病所造成的身心傷痛還在持續(xù)發(fā)展、加重,則這種根據(jù)傷殘等級(jí)固定工傷待遇的模式就難免機(jī)械、刻板,無(wú)法充分反映職業(yè)病人的全部損失.

       三、統(tǒng)一模式對(duì)職業(yè)病人保障不足的制度根源

       現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)、低補(bǔ)償、廣覆蓋的原則.這一原則決定了工傷保險(xiǎn)制度必需充分考慮到兩個(gè)因素:一是用人單位的利益不致受到太大的分割,二是工傷人員的救助得到最基本的保證.但在優(yōu)先追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,用人單位挾其經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)勢(shì)裹挾行政資源往往左右著一國(guó)工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率、參保比例、保障程度等工傷保險(xiǎn)基本走勢(shì),而勞工工傷權(quán)益的空間則一再被擠壓.

       無(wú)過(guò)錯(cuò)、低補(bǔ)償、廣覆蓋作為現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度的基本原理,對(duì)于職業(yè)病保障當(dāng)然也同樣適用,但僅有此三原則還不足以滿足職業(yè)病社會(huì)保障之需.個(gè)中最大的障礙在于過(guò)錯(cuò)問(wèn)題.在一般工傷事故中,用人單位的過(guò)錯(cuò)往往被人們有意無(wú)意地化解為無(wú)心之過(guò)無(wú)意之失,實(shí)踐中也確實(shí)普遍存在著非人為動(dòng)因?qū)е碌纳a(chǎn)事故,比如生產(chǎn)設(shè)備、工藝設(shè)計(jì)方面的先天不足,比如純外來(lái)偶發(fā)因素的突然介入等等,雖然這其中相當(dāng)比例的工傷事故嚴(yán)格來(lái)說(shuō)依然可以看出用人單位的不夠重視,但既然推行風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂⑸鐣?huì)保障,經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先考慮的背景下國(guó)家對(duì)用人單位的主觀責(zé)任被一再淡化就成為理所當(dāng)然.但無(wú)論如何,用人單位預(yù)先知道風(fēng)險(xiǎn)、也能夠防范、卻故意不去防范,或者明知風(fēng)險(xiǎn)存在卻依然罔顧勞動(dòng)者生命健康而繼續(xù)生產(chǎn),此時(shí)其主觀過(guò)錯(cuò)就已然彰顯,法律責(zé)任倘使再不及時(shí)跟進(jìn),所引發(fā)的將不僅僅是個(gè)案受害者的不滿,更可能引發(fā)基本社會(huì)公義的信任危機(jī).

       職業(yè)病的產(chǎn)生,恰恰表明了用人單位在風(fēng)險(xiǎn)方面的明知和在防范舉措方面的消極甚至逃遁.無(wú)論是致病粉塵的產(chǎn)生、消減,還是有毒有害化學(xué)品的使用、管控,對(duì)于企業(yè)所有者和經(jīng)營(yíng)者而言均為基本的常識(shí),也有足夠的能力去實(shí)施,而其所以偷逃、放縱,無(wú)非是經(jīng)營(yíng)成本的壓力與利潤(rùn)的誘惑所致.而此時(shí),經(jīng)營(yíng)成本的壓力,與勞動(dòng)者生命健康的傷害,二者無(wú)論是個(gè)體成本的比較,還是社會(huì)成本的對(duì)沖,均不可同日而語(yǔ),孰輕孰重,不言而喻.

       另外,或許更為重要的是,這種先天不足的工傷保險(xiǎn)模式,于其支付程序上亦難免機(jī)械和過(guò)于嚴(yán)格,這一方面固然因?yàn)閲?guó)家社會(huì)法法律制度的不夠發(fā)達(dá),導(dǎo)致保障優(yōu)先保險(xiǎn)便民的基本理念無(wú)法貫徹于制度及其實(shí)施中,另一方面則更因?yàn)榻y(tǒng)一模式本身在制度設(shè)計(jì)方面的無(wú)法因應(yīng)特殊情況,導(dǎo)致無(wú)論是職業(yè)病的診斷、待遇的申領(lǐng)乃至保障的范圍均受到統(tǒng)一模式的處處掣肘,而不能充分反映出職業(yè)病相較于一般工傷所存在的典型特殊性.

       既然如此,我們就該引入一種不太同于現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)的保障模式,這種模式既要完全體現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基本原理,更要充分照顧職業(yè)病的特殊性,換句話說(shuō),這種新型模式應(yīng)當(dāng)有效分?jǐn)傆萌藛挝皇鹿曙L(fēng)險(xiǎn),又要因應(yīng)職業(yè)病發(fā)病特性,讓患者盡量早些享受到保障,不再受診斷之累認(rèn)定之苦,且醫(yī)療待遇終生不虞,而對(duì)部分職業(yè)病高發(fā)行業(yè)企業(yè),則在繳費(fèi)上適度高標(biāo).

       這,就需要建立職業(yè)病特別救助基金.

       職業(yè)病特別救助基金制度的初步構(gòu)想

       一、資金來(lái)源

       建立職業(yè)病特別救助基金(以下簡(jiǎn)稱"特別基金"),宜實(shí)行經(jīng)營(yíng)單位繳交為主、財(cái)政補(bǔ)助為輔、廣納社會(huì)捐助而勞動(dòng)者無(wú)需承擔(dān)的資金籌集政策.

       (一)用人單位繳交

       職業(yè)病致病因素可謂無(wú)處不在,但凡有職業(yè)存在的地方就會(huì)有相應(yīng)的職業(yè)危害.狹義上的職業(yè)病當(dāng)然是指依據(jù)國(guó)家法律得以確診的那一部分與職業(yè)相關(guān)的疾病.但為著充分發(fā)揮現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)和充分保障廣大勞動(dòng)者權(quán)益,職業(yè)病特別救助基金的繳費(fèi)單位應(yīng)一視同仁,但又有所區(qū)別.

       繳交特別基金參保費(fèi)用,應(yīng)當(dāng)成為所有用人單位的基本義務(wù),這一點(diǎn),與一般工傷保險(xiǎn)并無(wú)二致.至于具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),此處不再展開(kāi)論述.

       但職業(yè)病畢竟會(huì)根據(jù)行業(yè)、企業(yè)甚至具體的工作崗位而有所不同,因此,特別基金的繳費(fèi),應(yīng)當(dāng)參考各行業(yè)的職業(yè)病發(fā)病機(jī)率予以設(shè)定不同費(fèi)率.

       (二)財(cái)政補(bǔ)助

       職業(yè)病是社會(huì)病,職業(yè)病患者的勞動(dòng)不僅對(duì)用人單位利潤(rùn)有貢獻(xiàn),對(duì)地方、國(guó)家和社會(huì)也有貢獻(xiàn),國(guó)家對(duì)此應(yīng)承擔(dān)兜底責(zé)任.

       (三)社會(huì)捐助

       完善慈善及捐助制度,使捐助者享受相應(yīng)的認(rèn)可與待遇,激勵(lì)其他人效仿.

       (四)行政處罰

       對(duì)職業(yè)病高發(fā)單位及職業(yè)防護(hù)嚴(yán)重不足存在高風(fēng)險(xiǎn)的用人單位,安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)其處以嚴(yán)厲處罰,促其整改和完善.

       二、基金制度

       1、特別基金完全獨(dú)立于其他社會(huì)保險(xiǎn)基金.

       2、建立職業(yè)病診斷醫(yī)院與診斷醫(yī)生資格制度,且診斷醫(yī)生享有完全獨(dú)立的診斷執(zhí)業(yè)權(quán)利,任何單位及個(gè)人無(wú)權(quán)干預(yù).

       3、享受職業(yè)病待遇無(wú)需工傷認(rèn)定,只要有相應(yīng)診斷資質(zhì)的醫(yī)生出具診斷結(jié)論,即可直接享受職業(yè)病待遇.

       4、職業(yè)病待遇自動(dòng)持續(xù)發(fā)放.(2013/3/31)

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